第十六章　行政诉讼参加人

　　原告，不告不理；被告；第三人；代理人。更特殊的是原告、被告，第三人稍具特殊性。

　　行政诉讼的原被告的恒定性：

　　a.原告：只能是行政相对人或相关人。

　　b.被告：只能是行政主体。

　　c.不允许行政主体起诉象征相对人或相关人，也不允许行政主体反诉。

　　1.原告：

　　（1）资格：要与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，法律上即为权利义务关系。

　　（2）原告的确定：不考虑是否具备民法上的权利能力，而是考虑其能否独立承担财产性责任。

　　a.公民：

　　（一）公民死亡的，其近亲属可以提起诉讼；

　　（二）公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。

　　b.法人或者其他组织终止的，随其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

　　c.利害关系人：

　　（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权（例如生猪屠宰场的案例）的。

　　（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的。

　　（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的（受害人）。

　　（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。

　　d.相邻权人。

　　e.联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼（与传统的法人理论强调人格的唯一性不一致，更高法院补充的司法解释认可，认为各方利益受到侵犯时可以提起诉讼，可联系专利复审中的主体问题）。

　　某中外合资企业的外方认为，所在地工商管理部门吊销企业营业执照的行政处罚决定侵害了外方的合法权益，单独以外方的名义向人民法院提起行政诉讼。对此，下列哪种说法是正确的？

　　A.不能受理，因为合资企业中的外方不是独立的法人

　　B.可以受理，因为外方依法享有单独提起诉讼的权利

　　C.可以受理，但外方必须以企业的名义

　　D.可以受理，但是应当与中方一起作共同原告

　　答案：B

　　f.农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。

　　g.合伙或其他非法人组织的原告资格。（不是民法主体，但却具有行政诉讼的原告资格）合伙企业向法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。（待定）

　　h.非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。

　　i.股份制企业：

　　（一）企业本身；

　　（二）股东大会、股东代表大会、董事会均能以企业名义起诉，但他们本身不具有原告资格。

　　张某因打李某被某县公安局一派出所罚款50元，张某不服向县公安局提起复议，县公安局撤销了该处罚决定，李某不服向某县人民法院提起行政诉讼，人民法院应如何办理？

　　A.应予受理

　　B. 不予受理

　　C.驳回起诉

　　D.告知其向某市公安局申请复议

　　答案：A

　　[分析]行政诉讼中原告资格的构成要件。原告必须是承担具体行政行为法律后果或受其影响的公民、法人或其他组织。在特定情况下，公民、法人或者其他组织即使不是直接相对人，但只要其有足够充分的理由认为其权益受到该具体行政行为的影响，也可以成为行政诉讼原告。只要原告“认为”自己的合法权益受到具体行政行为侵犯，就可以依照行政诉讼法提起诉讼，人民法院也应当受理。

　　2.被告的确定：

　　（1）一般原则：哪个行政机关作出行政行为，谁被告。

　　（2）确定：

　　a.共同行为：两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。

　　b.经上级批准：谁在对外发生法律效力的文书上署名，谁被告。

　　c.复议后的被告：（注意与管辖、国家赔偿作比较）

　　（一）维持的（逾期复议同）为原机关，改变（通常所理解的改变为撤销、变更，另外还有改变认定的事实，改变依据的规范性文件）的为复议机关。

　　（二）复议机关的复议决定加重损害的，赔偿请求人只对作出原决定的行政机关提起行政赔偿诉讼，作出原决定的行政机关为被告；赔偿请求人只对复议机关提起行政赔偿诉讼的，复议机关为被告。

　　d. 复议机关不作为的：

　　（一）对原行为不服，原机关为被告。

　　（二）对复议机关不作为不服，复议机关为被告。

　　（三）若是复议终局裁定，则以复议机关为被告。

　　e.组建机关：新组建的机关是行政主体的，以其为被告，否则以组建新机关的机关为被告。

　　f.授权、委托（职权转移）：授权关系中接受授权的组织作被告，职权来源于法律、法规、规章，能以自己名义独立行使职权，自己承担责任；委托关系中为委托方为被告，来源于委托方的决定、命令，不能以自己的名义运用职权，责任由委托方承担。

　　g.行政机关被撤销（亦属于职权转移）：继续行使权力的机关或撤销机关。

　　h.行政机关的内设机构和派出机构：关键看过错方是谁

　　（一）一般：由设立机关为被告。

　　（二）无权：行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

　　（三）超权：法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

　　某公安派出所对张某作出罚款200元的行政处罚决定，张某不服。张某向县人民政府和县公安局同时申请行政复议，但两机关超过复议期限后均未做出任何决定。张某遂决定向法院提起行政诉讼，要求撤销派出所的处罚决定。本案适格被告应当是谁？

　　A.公安派出所

　　B.县公安局

　　C.市公安局

　　D.县人民政府

　　公安局派出所是县公安局的派出机构，根据法律法规的授权，公安派出所享有50元以下罚款的行政处罚权。本案公安派出所对张某罚款200元，已超出法定授权范围，张某起诉依法应以派出所为被告，因此选A

　　（四）无权授权：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。（五）授权：得到授权的派出机构作出，以该机构作被告。

　　i.行政机关和非行政机关共同署名：

　　（一）非行政机关有行政主体资格：共同为被告。

　　（二）非行政机关无行政主体资格：行政机关为被告。

　　j.越权：A机关越权行使B机关的职权：A机关为被告。（与超权相同）

　　下列哪些情形下复议机关和行政诉讼的被告是重合的？

　　A.公安派出所作出劳动教养决定的

　　B.街道办事处向居民摊派管理费的

　　C.税务所未经税务局局长批准拍卖扣押的货物抵缴税款的

　　D.市政府打假办公室以自己的名义对企业给予没收企业营业执照处罚的

　　选项A，公安派出所是公安局的派出机构，对公安派出所作出的劳动教养决定不服的，复议机关是公安局。在无权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。公安派出所无权作出劳动教养决定，超越了权限，故应以公安局为被告。此时复议机关和行政诉讼的被告重合。选项C中税务所是税务局的派出机构，对税务所未经税务局局长批准拍卖扣押的货物抵缴税款不服的，复议机关是税务局。当事人不服提起诉讼的，同样应以该行政机关即税务局为被告。 选项B中街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准而设立的，对街道办事处向居民摊派管理费不服的，复议机关是其上级市辖区、不设区的市人民政府。法律、法规或者规章授权行使职权的行政机关内设机构或者派出机构或者其他组织，超权，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。此时的行政诉讼被告应是该街道办事处，即复议机关与行政诉讼的被告不重合。 选项D市政府打假办公室是市政府的派出机关，对其以自己的名义对企业给予没收企业营业执照处罚不服的，市政府为复议机关。D项，打假办不是行政主体，其行为应视为市政府的行为，因此，应由市政府来作为行政诉讼的被告，其复议机关为市政府的上级政府。 答案：AC

　　（3）法院对被告资格的确认原则：

　　凡有可诉行为必要被告，准行为谁被告，谁主体谁被告

　　a.如果原告起诉的被告不适格，法院通知变更，原告不同意的，法院不能强行变更，只能裁定驳回起诉。

　　b.如果原告遗漏被告，应通知原告追加被告，不同意的，通知其为第三人参加诉讼。

　　联合执法：

　　根据市政府整顿农贸市场的决定，某区工商局和公安局对集贸市场进行检查。在检查过程中，因某个体户乱设摊点，给予其吊销营业执照的处罚。该个体户不服，申请复议。此案应以谁为被申请人？

　　A、某区工商局

　　B、某区公安局

　　C、某区工商局和公安局为共同被申请人

　　D、某区工商局和公安局共同的上一级机关为被申请人

　　公安局是协助工商局执法，故为A

　　某市环保局、卫生局与水利局在联合执行过程中，发现某化工厂排污口建成在行洪通道上，遂联合作出决定，对该厂罚款2万元并责令其限期拆除。化工厂对处罚决定不服，准备起诉，以下关于涉诉的说法哪个是正确的？

　　A、应以市环保局为被告，因为处罚决定涉及的是环保局的职责

　　B、应以环保局、卫生局和水利局为共同被告，因是共同行为

　　C、应以市环保局为被告，以卫生局和水利局为第三人

　　D、应以三机关共同的上级机关为被告

　　答案：B

　　若有设立规章权限的政府依规章成立新机构，则新机构可成行政法意义上的被告。

　　4.第三人：第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对法院的一审判决不服，有权提起上诉。与原告地位、被告地位相似。

　　a.类似于原告地位的第三人：具有与原告类似的法律地位。

　　（一）行政处罚案件中的被处罚人或受害人。被处罚人起诉的，受害人为第三人；受害人起诉的，被处罚人为第三人。

　　（二）在房地产、矿产、森林等行政确权案件中的被确权人或其他主张权利的人。

　　（三）行政许可案件中的被许可人或许可争议人。

　　（四）行政裁决案中一方不服向法院起诉的，未起诉一方。

　　（五）其他受具体行政行为影响的未起诉的利害关系人。

　　b.类似于被告地位的第三人：具有与被告类似的法律地位。

　　（一）行政主体与被告共同行为的。

　　（二）不具行政主体资格的，与被告共同行为的。（消协）

　　（三）两个作出相互矛盾具体行政行为的行政机关，一个被诉，另一个可以为第三人。（比较行政复议）

　　享有提出诉讼主张的权利，享有上诉权。

　　诉讼代理人

　　诉讼代理人的分类：

　　（1）法定代理人：具有当事人享有的所有权利

　　（2）指定代理人

　　其产生必须具备三个条件：

　　1）某人无行为能力；

　　2）某人无法定代理人或法定代理人无行为能力；

　　3）诉讼必须进行

　　从行政诉讼来看，只有第三人存在指定代理人的可能。

　　（3）委托代理人

　　1）能够接受委托的主体：（5个）律师、原告或第三人的亲属、所在单位推荐的人、社会团体、经法院许可的其他公民。

　　2）不同委托代理人在诉讼中的权限不同：律师有权到法院查阅本案有关材料；律师以外的委托代理人必须经法院同意才可查阅本案庭审材料。

　　有下列哪些情形的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼？

　　A.被诉的具体行政行为涉及其相邻权的

　　B.与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系

　　C.要求主管的行政机关依法追加加害人的法律责任

　　D.与撤销具体行政行为有法律上的利害关系的

　　答案：ABCD

　　[分　析]

　　根据《更高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。可知ABCD均为正确答案。

　　个体工商户王某因违章经营，被某市某区工商行政管理局吊销营业执照，王某不服，向该市工商行政管理局提起复议，经复议维持原处理决定。王某因营业执照被扣，损失数万元。现在王某准备向法院起诉。下列说法正确的是什么？（　）

　　A.王某只应以作出原处理决定的区工商行政管理局为被告

　　B.因复议机构维持了原处理决定，王某既可以以区工商行政管理局为被告，也可以以该市工商行政管理局为被告，也可以将其列为共同被告

　　C.王某可以在提起行政诉讼的同时附带请求行政赔偿

　　D.本案属于两个不同诉的合并，一个是行政诉讼，一个是民事诉讼，法院可以合并审理，也可以分别审理

　　答案：AC

　　[分　析]

　　经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

　　行政诉讼被告可以是（　）。

　　A.作出具体行政行为的行政机关

　　B.维持原具体行政行为的复议机关

　　C.由法律法规授权作出具体行政行为的组织

　　D.行政机关首长和其它工作人员

　　答案：AC

　　复议机关的复议决定加重损害，赔偿请求人仅对复议机关提起行政赔偿诉讼的，人民法院采取下列哪种方式办理？

　　A.应征得原告同意，追加作出原具体行政行为的机关为被告；原告不同意的，驳回起诉

　　B.依职权追加作出原具体行政行为的机关为被告

　　C.以复议机关为被告

　　D.仍应以作出原具体行政行为的行政机关为被告

　　答案：C

　　[分　析]

　　此题测试行政赔偿诉讼当事人。行政赔偿诉讼当事人包括原告、被告和第三人。原告只能是合法权益受到违法行使职权行为侵犯并造成损害的公民、法人或其他组织或者是依法取得行政赔偿请求人资格的公民、法人或其他组织。被告只能是行政赔偿义务机关。如两个以上行政机关共同侵权，赔偿请求人对其中一个和个侵权机关提起行政赔偿诉讼，若诉讼请求系可分之诉，被诉的一个或者数个侵权机关为被告，若诉讼请求系不可分之诉，由人民法院依法追加其他共同侵权机关为共同被告。复议机关的复议决定加重损害的，如赔偿请求人只对作出原决定的行政机关提起行政赔偿诉讼，作出原决定的行政机关为被告；赔偿请求人只对复议机关提起行政赔偿诉讼的，复议机关为被告。申请人民法院强制执行具体行政行为，由于据以强制执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的，申请强制执行的行政机关为被告。

　　某县人民政府因一重点基建工程需要，决定对其辖区内的某村村民予以集体搬迁。该村大部分村民（计98户）不服县政府决定，准备向人民法院提起行政诉讼，村民委员会也认为县政府的决定不甚合理，但考虑到其与县政府的关系，认为不宜提起行政诉讼，而应先通过申请复议来解决。少部分村民（计20户）则认为应该听从县政府的决定。若该村98户村民向法院提起行政诉讼，则本案的第三人是（　）。

　　A.全体村民

　　B.20户村民

　　C.村民委员会

　　D.该村村长

　　答案：BC

　　[分　析]

　　BC 见《行政诉讼法》第27条。

　　同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。