第七章  环境与资源保护法的基本原则

　　第一节  环境与资源保护法基本原则的含义和确定的依据

　　是指为我国环境与资源保护法所确认的、体现环境保护工作基本方针、政策，并为国家环境与资源管理所遵循的基本准则。

　　这就是说：

　　环境与资源保护法的基本原则应该由法律确认，在环境与资源保护法中有所体现。

　　不能把环境保护必须遵循的基本原则同一般立法、司法原则或其他法律混为一谈。

　　环境与资源保护的基本方针、政策在法律上的体现，是贯穿于整个环境与资源保护法的，具有普遍意义和指导性的规范。

　　第二节  环境保护同经济建设、社会发展相协调的原则

　　一、该原则的提出和发展

　　1983年12月召开的第二次全国环境保护会议，制定了环境保护与经济建设统筹兼顾、同步发展的方针。其具体内容是：

　　经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，作到经济效益、社会效益、环境效益的统一（人们简称之为三项建设三同步和三统一）。

　　全国第二次环境保护会议是中国环境保护史上一个新的里程碑。它使环境保护和经济社会发展相协调的原则，进一步发展、充实和具体化了，并把它提高到我国更重要更基本的一下政策的高度。

　　二、环境保护与经济建设社会发展相协调原则的含义和作用

　　第二次全国环保会议提出的经济建设、城乡建设和环境建设的同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益和环境效益的统一，其核心和理论基础是“协调发展”的思想。

　　1987年，世界环境与发展委员会应联合国大会的要求，提出了一份长达20万字的长篇报告——《我们共同的未来》。

　　其中为世界各国的环境政策和发展战略提出了一个基本的指导原则即“可持续发展”。

　　可持续发展战略，被认为是具有历史意义的战略转变。

　　在这个战略转变过程中，“罗马俱乐部”的研究报告《增长的极限》起了重要作用。

　　人类社会的发展由人口激增、加速发展的工业生产、农业生产、资源消耗和环境恶化五种互相制约的因素构成。

　　“可持续发展”的更终目的是既满足当代人的需要，又不对后代人构成危害。

　　我国提出的协调发展的方针同“可持续发展”的基本精神是一致的，而且进一步具体化了。

　　三项建设做到三同步，是协调发展的具体要求。其中有两个重要环节：一是同步规划，一是同步建设。

　　同步规划主要是解决把环境保护纳入经济和社会发展计划和解决合理布局的问题。

　　同步建设主要是在城市建设、工业建设、农业建设、交通建设中同时解决环境污染和破坏问题。

　　三种效益的统一，是针对过去各项建设中只重视经济效益提出的，从理论上说是正确的，但实际贯彻起来却很复杂和困难。要求在任何情况下都使三种效益统一起来，实际上是做不到的。

　　三、如何贯彻环境保护与经济、社会相协调发展的原则

　　把环境保护纳入经济和社会发展计划

　　制定环境保护规划

　　把环境保护纳入有关部门的经济管理与企业管理中去

　　我国当前的环境污染和破坏，主要来自经济生产活动，尤其是工业生产活动。

　　第三节  预防为主、防治结合的原则

　　一、预防为主、防治结合原则的提出

　　该原则是针对环境问题的特点和国内外环境与资源管理的主要经济和教训提出的。

　　在处理环境问题上，采取“预防为主”的方针是极为重要的。这是因为：

　　环境污染和破坏一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性。

　　环境造成污染和破坏以后，再进行治理，从经济上来说是更不合算的，往往要耗费巨额资金。

　　环境问题在时间和空间上的可变性很大，环境问题的产生和发展又有一种缓发性和潜在性，再加上科学技术发展的局限，人类对损害环境的活动造成的长远影响和更终结果，往往难以及时发现和认识，但到后果一旦出现，往往为时已晚，而无法救治。这种情况要求人类活动必须审慎地注意对环境的长远的、全局的影响，注意“防患于未然”。

　　1980年，联合国环境规划署等起草的《世界自然资源保护大纲》，首先提出了“预期的环境政策”。

　　我国对预防为主的真正重视，大体也是70年代末到80年代初，而且是从中国环境问题造成的巨大损失和社会损害中认识到预防为主的极端必要性。

　　预防为主的原则，在我国的《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》中均有体现。

　　二、预防为主、防治结合原则的含义和作用

　　预防为主，是指在国家的环境与资源管理中，通过计划、规划及各种管理手段，采取防范性措施，防止环境损害的发生。

　　预防为主，不是代替治理措施，也不是治理不重要。对于已经发生的环境污染与破坏，要采取积极的治理措施，做到防治结合。

　　采取预防为主，防治结合的原则，可以尽量避免环境损害或者将其消除于生产过程之中，做到防患于未然；

　　对于不可避免的污染，则通过各种净化治理措施，达到环境目标的要求，这无疑是一种投资少、收效大，把经济建设与环境保护协调起来，把三种效益统一起来的卓有成效的措施。

　　因此预防为主、防治结合的原则，又是同经济建设与环境保护协调发展的原则相互渗透和相辅相成的。前者是从环境问题的具体措施上保证协调发展原则的体现。

　　三、如何贯彻预防为主、防治结合的原则

　　全面规划与合理布局

　　贯彻预防为主、防治结合的原则，除了加强计划管理之外，更重要的就是全面规划和合理布局。

　　全面规划就是对工业和农业、城市和乡村、生产和生活、经济发展与环境保护各方面的关系作通盘考虑，进而制定国土利用规划、区域规划、城市规划与环境规划，使各项事业得以协调发展。

　　在城市规划中，还包括合理的功能区的划分。

　　工业布局不合理是造成我国环境污染的重要原因。

　　合理的工业布局应该注意：

　　⑴适当利用自然环境的自净能力；

　　⑵加强资源和能源的综合利用；

　　⑶大型项目的分布与选址，尽可能减少对周围环境的不良影响；

　　⑷严禁污染型工业建在居民稠密区、城市上风向、水源保护区、名胜古迹和风景游览区、自然保护区。

　　为了做到合理布局，我国环境与资源保护法规定：

　　各级政府的发展规划，必须包含环境保护内容；新建项目的选址，应该预先进行环境影响评价，这样可以从根本上保证新建项目布局的合理性。

　　禁止在污染已经比较严重的城市再建污染企业；从城市里迁走超标排污又无法治理的企业，或者使其关、停、并、转；

　　对老城市的规划、建设和改造，要按照不同的功能区（如居民区、商业区、工业区、疗养区、风景区等），使城市总体布局合理，互不干扰。

　　制定和实施具有预防性的环境与资源管理制度

　　如土地利用规划制度、环境影响评价制度等、“三同时”制度。

　　第四节  奖励综合利用的原则

　　一、综合利用原则的含义和作用

　　综合利用是指把物质生产过程和消费过程中（如工业、农业、人民生活）排放的各种“废弃物”更大限度地利用起来，做到物尽其用以便使整个社会生产和消费的排泄物减少到更低限度，从而取得更好的经济效益和环境效益。

　　在我国，废物综合利用具有特殊的重要性：

　　我国现有的工业企业和各种资源的开发，由于设备、技术和管理上的多种原因，一般说对资源和能源的有效利用率都比较低，许多应该回收利用和循环使用的资源大更废弃排入环境，成为“三废”污染物，这既浪费了资源，又污染了环境。我国严重的环境污染在很大程度上就是因为资源的浪费造成的。

　　我国工业污染物的排放，现有的国有老企业所占比重更大，而这些企业的污染治理需要庞大的投资，就目前国家的财力来说无力统一解决。如果通过奖励综合利用来调动企业治理污染的积极性，就会大大加快我国工业污染治理的步伐。

　　二、奖励结合利用原则的贯彻

　　第五节  开发者养护、污染者治理的原则

　　一、开发者养护、污染者治理原则的含义

　　是强制污染和破坏环境与资源者承担责任的一项环境与资源管理的基本原则。

　　开发者养护，是指对环境和自然资源进行开发利用的组织或个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。

　　污染者治理，是指对环境造成污染的组织或个人，有责任对其污染源和被污染的环境进行治理。目的，明确污染者责任，促进企业治理污染，保护环境。

　　70年代初经济合作与发展组织（OECD）理事会首先提出了“污染者负担原则”。

　　污染者负担费用的范围：

　　一是消除污染费用。包括治理污染源和恢复被污染的环境的费用。

　　二是损害赔偿费用。是指对环境污染的受害者，赔偿其人身和财产损失。

　　我国参照“污染者负担原则”的精神，在《环境保护法（试行）》中曾规定“谁污染谁治理”原则。

　　产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的……对环境的污染和危害。

　　排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。

　　二、开发者养护，污染者治理原则的贯彻

　　为了有效地贯彻开发者养护的原则，我国有关法律对自然资源的开发者规定了各种强制性的整治与养护的责任

　　在风景名胜区、自然保护区和其他需要保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物超过规定的排放标准的，限期治理。

　　实行环境保护目标责任制

　　环境目标责任制，是在第二次全国环境保护会议以后，在不少省市开展起来的一种把环境保护的任务定量化、指标化，并层层落实的管理措施。一般以签订责任书的形式。

　　《环境保护法》：地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。

　　采取污染限期治理的措施

　　确定限期治理项目要考虑如下条件：

　　⑴根据城市总体规划和城市环境保护规划的要求对区域环境整治作出总体规划。

　　⑵首先选择危害严重、群众反映强烈、位于敏感地区的污染源进行限期治理；

　　⑶要选择治理资金落实和治理技术成熟的项目。

　　对污染严重的企业实行限期治理，是贯彻污染者治理原则的一种强制性和十分有效的措施。

　　第六节  环境保护的民主原则

　　一、环境权理论与环境与资源管理的民主原则

　　环境保护既是公民的一项项基本权利，也是公民应尽的义务。

　　二、民主原则在法律上的体现和贯彻

　　公民的环境权

　　我国现行法律没有明确规定公民的环境权。

　　国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。

　　为了保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康。

　　我国公民有参与国家环境与资源管理的权利

　　公民有对污染破坏环境的行为进行监督、检举和控告的权利

　　《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》都对公民享有监督、检举和控告的权利作了规定，充分体现民主原则。