第二十章  土地资源保护法

　　第一节  土地资源保护及其立法

　　一、土地资源及其特征

　　土地资源，是指在当前和可预见的未来对人类有用的土地。

　　它是人类赖以生存和发展的物质基础，是社会生产活动中更基本的生产资料，因此被称为“财富之母”。同时它又是各种动植物栖息、繁衍和生长发育的场所。

　　目前土地资源主要由耕地、林地、草地、荒地、滩涂、山岭、各种建设用地、军事用地等组成。

　　土地资源既不同于其他种类的资源，也不同于土地本身。它具有其固有的特征：

　　土地资源具有固定性。

　　土地资源具有整体性。

　　土地资源具有生产性。

　　土地资源的生产性是指任何土地资源都具有一定的生产能力。都有一定的利用价值。这一特征是土地资源与土地的基本区别点。

　　土地资源的概念小于土地概念的外延。

　　土地资源具有有限性。

　　土地资源具有不可替代性。

　　二、我国土地资源的基本状况

　　我国的土地资源及其利用具有以下几个基本特点：

　　土地资源复杂多样，土地资源条件优越

　　山地多，平地少，耕地比重小

　　绝对数量大，人均数量少

　　薄地多，好地少

　　开发利用早，后备耕地少

　　三、我国土地资源利用中存在的问题

　　不合理的开发利用导致土地荒漠化和水土流失严重

　　不合理的灌溉导致土地的盐渍化（盐碱化）和潜育化（灰粘化）。

　　环境污染和污水灌溉导致土壤污染和酸化。

　　生产和城镇建设大量毁坏和占用耕地。

　　四、土地资源保护立法

　　第二节  土地资源保护的法律规定

　　综合我国各法律、法规和规章的规定，保护土地资源的法律措施主要包括以下几个方面：

　　一、关于土地用途管制制度的规定

　　国家通过土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。

　　农用地，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

　　建设用地，是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。

　　非利用地，是指农用地和建设用地以外的土地。

　　严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

　　二、关于土地利用总体规划制度的规定

　　土地利用总体规划，是各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求对土地的使用所进行的总体安排。

　　土地利用总体规划编制的原则

　　⑴严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

　　⑵提高土地利用率；

　　⑶统筹安排各类、各区域用地；

　　⑷保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

　　⑸占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

　　土地利用总体规划编制的限制性要求

　　⑴建设用地总量控制要求。

　　⑵耕地总量限制要求。

　　⑶明确土地用途要求。

　　县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途；

　　乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

　　⑷下级规划依据上级规划要求。

　　土地利用总体规划的编制和批准机构

　　全国土地利用总体规划由国务院土地行政主管部门会同有关部门拟定，经国务院计划主管部门综合平衡后，报国务院批准执行。

　　省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府土地管理部门会同有关部门拟订，经同级计划主管部门综合平衡后，由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。

　　土地利用总体规划与其他土地利用规划的关系

　　土地利用总体规划是关于土地利用的整体安排，它与其他种类的土地利用规划相比，具有更高的效力。

　　首先，城市总体规划、村庄和城镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

　　其次，江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。

　　更后，土地利用年度规划应当根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际情况编制。

　　三、关于保护耕地的规定

　　保护耕地的主要措施有：

　　实行耕地占用补偿制度

　　省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

　　实行耕地总量不减少措施

　　实行基本农田保护制度

　　基本农田，是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。

　　基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依照法定程序划定的区域。

　　按照规定，国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油和名、优、特、新农产品生产基地，高产、稳产田和有良好的水利与水土保持设施的耕地以及经过治理、改造和正在实施改造计划中的中低产田，蔬菜生产基地，农业科研、教学试验田，以及国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地，应当划入基本农田保护区。

　　各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。

　　划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志予以公告，由县级人民政府土地管理部门建立档案并抄送同级农业行政主管部门。

　　基本农田保护区一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。

　　节约使用土地，禁止闲置、荒芜耕地

　　已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；

　　一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；

　　连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

　　承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

　　鼓励合理开发未开发利用的土地

　　鼓励土地整理，防止土地破坏和污染，提高耕地质量

　　四、关于严格控制建设用地，避免乱占和浪费土地的规定

　　建立农用地转为建设用地的审批制度

　　严格征地审批程序

　　1998年修订的《土地管理法》严格了建设用地审批程序，将征地审批权集中在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，其他机构不再有征地审批权。

　　征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的，都必须由国务院批准；

　　征用上述以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

　　对于征用的土地包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

　　土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。

　　征用城市效区的菜地，用地单位还应当按照国家规定缴纳新菜地开发建设基金。

　　实行土地有偿使用制度

　　严格控制乡（镇）村建设用地

　　乡（镇）村建设用地，包括乡镇企业建设用地、乡（镇）村公共设施与公益事业建设用地、农村村民住宅建设用地。

　　1998年修订的《土地管理法》严格了对乡（镇）村建设用地的管理。其主要措施有：

　　⑴严格按照规划使用土地。

　　⑵控制乡镇企业建设用地。

　　⑶控制乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地。

　　⑷严格管理农村村民住宅建设用地。

　　农村村民申请住宅用地，须经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。

　　农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。

　　五、关于进行土地复垦，恢复土地功能的规定

　　土地复垦，是指对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。

　　它是充分利用土地资源、防止环境破坏、减少土地浪费、缓解土地供求矛盾的重要措施。

　　土地复垦的对象是在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地。

　　土地复垦的责任原则是“谁破坏，谁复垦”。

　　土地复垦应当充分利用邻近企业的废弃物。对利用废弃物进行土地复垦和在指定的土地复垦区倾倒废弃物的，拥有废弃物的一方和拥有土地复垦区的一方均不得向对方收取费用。

　　国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。

　　六、关于土地管理监督检查的规定

　　授予土地行政主管部门采取必要执法措施的权力。

　　要求有关单位和个人配合土地执法

　　要求土地执法部门严格执法

　　七、关于违法责任的规定

　　行政责任（包括行政处分和行政处罚）和刑事责任。

　　土地违法犯罪共有三个罪名：

　　一是非法转让、倒卖土地使用权罪；

　　二是非法占用耕地罪；

　　三是非法批准征用、占用土地罪。