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自考环境与资源保护法串讲笔记第五章

2006-08-18 16:49   【 】【我要纠错

  经济法中的有关规定

  环境与资源保护立法

  第一节  环境与资源保护立法规划

  一、环境与资源保护立法的概念

  是指有权国家机关依照法定程序,制定、认可、修改、补充或废止各种有关保护和改善环境,合理开发利用自然资源,防治环境污染和其他公害的规范性法律文件活动的总称。

  依照我国宪法的规定,

  国家最高立法机关即全国人大及其常委会行使国家立法权;

  国务院有权根据宪法和法律的规定,制定行政法规;

  省级或较大的市的地方人大及其常委会可以在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下制定地方性法规;

  民族自治地方的人大有权按照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。

  除此以外,国务院各行政主管部门还可以根据国家法律、行政法规的规定,制定适用于本部门的行政规章。省级或较大的市的地方人民政府也可以制定适用于本行政区域的地方行政规章。

  二、环境与资源保护立法规划

  立法规划是立法者对一定时期内立法的项目、议程等事项所作的安排和部署。

  制定立法规划的目的,是要在一定时期内明确立法的方向、目标、任务、具体的立法项目以及完成立法规划的措施和保障。

  编制和实施环境与资源保护立法的规划,须注意以下几个方面的关系和问题。

  首先,应当根据国家的政治、经济、文化、科学技术等各种社会关系的发展变化以及这些社会关系发展变化对立法提出的要求来制定立法规划。

  其次,国家的法制建设是一项复杂的系统工程,在制定立法规划时,必须从整体上、从立法的全过程中不断建立和完善国家的法律体系。

  一方面要从法的制定、认可、修改、补充和废止的全过程来安排,

  另一方面要从各项综合性立法之间、各部门法立法之间、甚至各种法的规范之间,进行整体的安排,尽可能减少和避免各法律之间、部门法之间、各种法律规范之间,发生重叠、矛盾甚至冲突的现象。

  最后,在立法规划的编制方面应当由具有立法权的国家机关来进行。

  以国家立法为例,按照立法权限的不同可以将它们分为权力机关的立法规划和政府机关的立法规划两大类。

  我国的基本法律、一般法律的立法规划由全国人大及其常委会制定。

  其中,修订宪法、制定和修订基本法律的立法规划,由全国人大制定,或者经全国人大授权由全国人大常委会制定。

  基本法律以外的其他法律的立法规划由全国人大常委会制定,或者授权国务院拟定报全国人大常委会审定。

  环境与资源保护的立法规划,应当由全国人大环境与资源保护委员会负责制定。

  国务院行政法规、法律实施细则的立法规划应当由国务院法制办公室编制。其中涉及环境污染与生态保护的,可以考虑由国家环境保护总局主要负责制定;涉及自然资源管理的,可以考虑由自然资源管理部门主要负责制定。而国务院所属各部、委的有关环境与资源保护行政规章的立法规划应当由各部、委自行编制。

  第二节  环境与资源保护立法的指导原则

  环境与资源保护立法的指导原则,是指为实现环境与自然资源保护的目标、在法律上充分体现环境与自然资源的生态价值与经济价值,在起草、制定或修改环境与资源保护法律草案的过程中,对立法者具有指导意义的基本原理和基本方法。

  环境与资源保护立法的指导原则仅适用于立法的过程中,是环境与资源保护立法的方法论基础。

  我国环境与资源保护立法的指导原则主要包括:尊重和体现生态规划的原则;以可持续发展为导向的原则;突出和运用环境经济学方法的原则。

  一、尊重和体现生态规律的原则

  是指在进行环境与资源保护立法时,应当充分考虑和尊重自然和生态演变的规律,以地球生态系统平衡的基本原理作为制定法律的理论基础。

  生态学的基本规律

  ⑴“物物相关”律。

  即自然界中各种事物之间有着相互联系、相互制约、相互依存的关系,改变其中的一个事物,必然会对其他事物产生直接或间接的影响。

  它要求人们在开发利用环境时应当注意调查研究和统筹规划。

  “土地利用规划”、“环境影响评价”等。

  ⑵“相生相克”律。

  即在生态系统中,每一生物种都占据一定的位置,具有特定的作用,它们相互依赖、彼此制约、协同进化。

  美国白蛾、鼠—蛇

  物种保护、野生动植物保护以及动植物检疫等法律。

  ⑶“能流物复”律。

  即在生态系统中,能量在不断地流动,物质在不停地循环。

  在环境与资源保护法中有关于发展生态农业以及鼓励建立符合生态规律的生活、生产方式的规定。

  在环境与资源保护法中有关于防止环境污染,尤其是控制有毒有害物质的规定。

  ⑷“负载定额”律。

  即任何生态系统都有一个大致的负载(承受)能力上限,包括一定的生物生产能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部冲击的能力。

  为了保护生态系统,必须一方面使它供养的生物的数量不超过它的生物生产能力,另一方面,还需确保排入生态系统的污染物量不超过它的自净能力以及使冲击周期长于生态系统的恢复周期。

  以产(生物产量)定供(畜类或其他物种数量)的规定;控制污染物排放量,包括浓度控制和总量控制的规定和关于限制冲击周期,如禁止春天砍树、除草、夏时捕鱼捉鳖的规定。

  ⑸“时空有宜”律。

  即一个地方都有其特定的自然和社会经济有条件组合,构成独特的区域生态系统。

  环境管理中的区域性原则,即往往实行地方法规优先原则。

  尊重和体现生态规律原则的指导意义

  生态学原理及其解释,是我们处理环境问题所必须遵循的指导原则,成为我们制定环境与资源保护法律的理论基础。我们只有遵循地球生态的基本原理和规律,才能够使人类与自然界继续在地球上生存下去。

  现代环境科学研究已经为人类揭示了自然界中的普遍规律和生态系统平衡的基本原理,环境科学研究已经得出了这样一个结论,即人类对自然生态系统以及能量转换的所有影响都可以简单地归结为两个途径:第一,是改变能量和物质的输入或输出;第二,是制造能量和物质转移或转化的新路径或者改变现有的路径。

  因此,为了保护人类生存的环境,就应当在人类活动与生态系统关系最为密切的两个基本领域——生产和消费上改变我们过去的方法。首先,生产和生活废弃物的排放量不应超过环境容量的极限,亦即生态系统自动调节能力的极限;其次,生产对资源的需要量同环境对资源的可供量之间保持平衡。

  生态学的原理提示我们,人工建立的系统最后都必须与生态系统中有关物质循环和能量流动的原理相一致。对于生态系统及其规律,人类只能被动地去适应它、而不可能人为地去改变它。

  进行环境与资源保护立法的过程中,立法者应当时刻以生态规律衡量某项调整人类行为的法律规范,在考虑保护当代人类自身利益的同时,还必须考虑保护人类的生存条件——生态系统,考虑到人类近期或者长期利益的实现还需要有众多的环境条件作为支撑。这样才能使人类的行为符合生态系统平衡的要求,才能保证人类世代的利益。

  二、以可持续发展为导向的原则

  是指在环境与资源保护立法中应当将实现人类社会、经济的可持续发展作为法律所要实现的理想目标,用新的发展观取代传统的发展观,使人类的思想和行为在法律规范的引导下发生根本性的转变。

  可持续发展——一种基于生态学、伦理学理念的发展观

  可持续发展的概念,最初是由挪威前首相布兰特朗夫人领导的世界环境与发展委员会(WCED)于1987年在其报告《我们共同的未来》中首先提出的。报告中指出,可持续发展“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其足其需要的能力构成危害的发展”。

  可持续发展概念的解释包含以下几个方面:

  第一,可持续发展的前提是发展,其目的是为了增进人类的福利,改善人类的生活质量;

  第二,要实现发展以满足需要,但同时应当为维持生态系统的完整性而限制某些行为,不至于因为当代人类的发展而危害满足后代人类发展所需要的物质基础。

  第三,应当把经济发展与生态的可持续性有机地结合起来。

  与传统的“发展”相比较,可持续发展在对发展概念的理解上更为强调更新人类伦理道德和价值观,从而更新人类的生产、生活方式。

  1992年,联合国环境与发展大会上通过的《21世纪议程》指出:各国立法的变革是实现可持续发展的基本要求。

  1994年,中国政府批准在全国实施《中国21世纪议程》。

  可持续发展的基本要求及其对立法的指导意义

  为了实现可持续发展,就必须在如下几个方面实现人类思想观念和发展模式的转变:

  ⑴人类社会、经济的发展,不能以破坏人类生存的环境资源基础为条件。

  ⑵满足全体人民的基本需要和给全体人民机会以满足是他们要求较好生活的愿望,是实现可持续发展的前提。

  可持续发展的首要要求是满足全体人民的基本需要。同时,它还对社会提出了如下要求:

  鼓励人们采纳在生态可能范围内的消费标准和所有人可以合理向往的标准;要求社会从提高生产潜力、每人都有平等的机会这两方面满足人民的需要;要求非再生资源耗竭的速率,应尽可能地少妨害将来的选择;要求保护动植物物种;要求为了保护生态系统的完整性,要把大气质量、水和其他自然因素的不利影响减少到最小程度。

  实现可持续发展的具体要求,其根本目标仍然是提高人类的福利。

  三、突出运用环境经济学方法的原则

  突出运用环境经济学方法的原则,是指在进行环境与资源保护立法时,应当将环境效益的损益分析方法和对法律规范的成本——效益分析方法分别运用到对开发行为的预测、评价、管理以及拟定(或既定)法律制度的设计与分析之中,作为指导(决定或修正)法律以及确立法律规范的理论基础,以真正通过立法实现社会、经济、环境三方面效益的均衡和综合决策。

  环境与资源保护立法运用经济学方法的目的

  在环境与资源保护立法中运用经济学方法,主要包括两个方面:

  一是作为一种法律制度或措施,将环境经济学研究的成果确定于环境与资源保护立法之中,即采取经济效果最佳的措施并将其制度化。

  二是运用经济学的分析方法,对环境与资源保护法既定的制度或措施以及国家社会经济政策的环境效果进行分析和评价。

  将环境的外部不经济性内部化

  ⑴环境的外部不经济性。

  是指在实际经济活动中,生产者和消费者的活动对其他消费者和生产者的超越活动主体范围的利害影响。它包括正、负两方面影响,正面的影响亦称正外部性或外部经济性,负面的影响亦称负外部性或外部不经济性。

  就环境而言,外部性主要表现在生产和消费的外部不经济性上。

  ⑵解决环境的外部不经济性的方法。

  最直接的方法是将外部的不经济性内部化,即由产生外部性影响的一方来承担消除影响的所有费用,以实现社会的公平。

  美国经济学家R.柯斯认为,适当地确定资源的财产权或使用权有利于消除外部不经济性。

  柯斯定理。

  将环境外部不经济性内部化的方法主要包括直接管制的方法和经济刺激方法两大类。

  直接管制就是由国家制定环境法律,以行政控制标准的形式规定活动者产生外部不经济性的允许数量和方式。

  它又可分为末端管制和全程管制。

  末端管制即直接对污染物排放作出规定;

  全程管制即通过生产投入或消费的前端过程中可能产生的污染物数量予以规定,最终达到控制污染排放的目的。

  经济刺激方式又包括市场刺激和非市场刺激两大类。

  市场刺激方式即依照柯斯定理,先根据允许产生的污染物数量设定“排污权”,再将“排污权”作为市场交易的标的予以流通或消费,最终达到控制污染排放的目的。

  非市场性刺激则是由国家通过价格、税收、标志、抵押金、补助金、保险、信贷和收费等手段迫使生产者或消费者把他们产生的外部费用纳入其经济决策之中。

  对环境与资源保护立法有效性的评估和分析

  1936年美国运用经济分析的方法制定了《公共汽车尾气控制法》,在资源法律——成本——效益分析上作出了一项革新。

  对环境与资源保护立法进行经济学评估的主要范围包括:

  评估环境与资源立法的经济成本,以及对法律实施的有效性进行经济的分析。

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