第九章  自然资源保护基本法律制度

　　第一节  自然资源权属制度

　　自然资源权属制度是法律关于自然资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担的一系列规定构成的规范系统，是自然资源保护管理中更有影响力、不可缺少的基本法律制度。

　　★我国的自然资源权属制度主要包括两方面的内容：一是自然资源所有权，一是自然资源使用权。

　　一、自然资源所有权：是所有人依法独占自然资源，并表现为占有、使用、收益、处分等四种权能。

　　A.占有权是对自然资源实际掌握和控制的权能。

　　B.使用权是按照自然资源的性能和用途对其加以利用，以满足生活、生产需要的权能。

　　C.收益权是收取由自然资源产生的新增经济价值的权能；

　　D.处分权是依法对自然资源进行处置，从而决定自然资源命运的权能。

　　自然资源占有、使用、收益、处分的四种权能，既可以与所有权同属一人，也可以与所有权相分离。

　　★自然资源所有权的类别：

　　A.按自然资源权属的主体来分，可分为自然资源国家所有权、集体所有权和个人所有权。

　　B.按自然资源的种类分，可分为土地资源所有权、森林资源所有权、水资源所有权、草原资源所有权、矿产资源所有权、野生动植物资源所有权。

　　★自然资源所有权的取得：是指自然资源权属主体根据一定的法律事实获得某资源的所有权，从而可以对该自然资源行使占有、使用、收益和处分的权利。

　　★在我国，自然资源权属主体不同，其权属取得的方式也不同。

　　★国家所有权的取得。我国主要有以下三种方式：

　　A.法定取得：是指国家根据法律规定直接取得自然资源的所有权，它是我国国家自然资源所有权取得的主要方式。

　　B.强制取得：国家可以从社会的公共利益出发，凭借其依法享有的权力，不顾所有人的意志，采用国有化、没收、征收、征用等强制手段取得自然资源的所有权。自然资源的国有化和没收是人民解放战争过程中和建国初期我国国家取得自然资源所有权的主要形式。

　　C.天然孳息和自然添附：天然孳息是指自然资源依自然规律产生出来的新的自然资源；自然添附是指自然资源在自然条件的作用下而使自然资源产生或增加的情况。

　　在我国，自然资源所有权的客体是无限制的，国家可以取得任何自然资源的所有权。

　　★集体所有权的取得。自然资源集体所有权是劳动群众集体对其所有的自然资源依法进行占有、使用、收益和处分的权利。

　　★在我国，自然资源集体所有权的取得主要有下列方式：

　　A.法定取得：是指集体组织根据法律的规定而取得自然资源的所有权。

　　B.天然孳息：开发利用取得，自然资源可以因人类投入劳动而产生，也可以因人类投入劳动而使一种资源变为另一种资源。集体可以因开发利用自然而取得新产生的自然资源的所有权。例如，集体经济组织因建设水库，蓄积水流而取得水库水体的所有权；将集体所有的荒山植树绿化，变为森林，而取得新的森林资源的所有权。在我国，自然资源的集体所有权是有限所有权，即它的客体是有限的，矿产资源、野生动物资源和城市土地资源等都不能成为集体所有权的客体。

　　★个人所有权的取得：在我国，基本上没有完整意义的自然资源个人所有权，只存在某自然资源个别部分的个人所有权。其取得方式主要是开发利用和继承，而不存在法定取得和强制取得。

　　★自然资源所有权的变更：是指自然资源所有权主体的变化，亦即自然资源从一主体转给另一主体的过程。自然资源所有权可因下列原因而变更：

　　A.因征用而变更：法律授予国家有依法征用集体所有的自然资源的权力。

　　B.因所有权主体的分立或合并而变更

　　C.因依法转让而变更：在我国，自然资源所有权只能发生有限的转让。

　　D.因对换或调换而变更：国家出于公益的需要，可以采用以国家所有的一种资源对换或调换集体所有的一种资源的方式达到目的。国家和集体经济组织都会发生对换或调换。

　　★自然资源所有权的终止：是指自然资源所有权因某种法律事实的出现而不复存在的情况。也就是原来拥有自然资源所有权的主体，因某种原因而失去所有权。使自然资源消灭的主要原因包括：

　　A.因法律剥夺而消灭，例如，没收地主土地。

　　B.因自然资源的消失而消灭。主要有两种情况：一是自然资源的绝对消灭（煤炭被开采完）。二是自然资源的相对消灭（土地退耕还林）。

　　★自然资源使用权：是单位和个人依法对国家所有的或者集体所有的自然资源进行实际使用并取得相应利益的权利。

　　自然资源使用权与所有权的区别。

　　首先，使用权的主体比所有权的主体广泛，自然资源所有权主体限定的范围很小，而使用权的主体十分广泛，几乎任何单位和个人都可以成为自然资源使用权的主体。

　　其次，使用权内容受所有权和环境保护及生态规律的制约，而不是无限制的使用。

　　★自然资源使用权的类别：按自然资源的类别，可以分为土地、草原、森林、矿产、水、海洋、野生动植物资源使用权等。

　　★按自然资源的归属分，可分为国有自然资源使用权和集体所有自然资源使用权。

　　★按使用人是否向所有人支付使用费分，可以分为有偿使用权和无偿使用权。

　　★按使用权是否预定了使用期限分，可分为有期限使用权（分为次数性、阶段性、终身性使用权）和无期限使用权。

　　★阶段性使用权的享有以规定时间的长短为限。

　　★自然资源使用权的取得

　　根据我国有关法律、法规的规定，我国自然资源使用权的取得通常有四种方式：

　　A.确认取得。即自然资源的现实使用人依法向法律规定的国家机关申请登记，由其登记造册并核发使用权证的情况。

　　B.授予取得。即单位和个人向法定的国家机关提出申请，国家机关依法将被申请的自然资源的使用权授予申请人的情况。

　　C.转让取得。即单位或个人通过自然资源使用权的买卖、出租、承包等形式取得自然资源使用权的情况。在我国，自然资源使用权的转让有许多限制条件。

　　D.开发利用取得。即单位和个人依法通过开发利用活动取得相应自然资源的使用权。

　　★自然资源使用权的变更：是指自然资源使用权的主体或内容所发生的变化。其变更的主要原因通常有：

　　A.因主体的合并或分立而变更。

　　B.因转让而变更。

　　C.因破产、抵债而变更。

　　D.因合同内容变更而变更。

　　★自然资源使用权的终止：是指由于某种原因或法律事实的出现而使自然资源使用权人丧失使用权的情况。

　　★引起自然资源使用权终止的原因：

　　A.因自然原因而终止。

　　B.因开发自用而终止。

　　C.因期限届满而终止。

　　D.因闲置或弃置抛荒而终止。

　　E.因非法使用或转让而被强制终止。

　　F.因主体消灭而终止。

　　第二节  自然资源规划制度

　　自然资源规划是根据一个国家或地区自然资源本身的特点以及国民经济发展的要求，在一定规划期内对管辖区域内各类自然资源的开发、利用、保护、恢复和管理所作的总体安排。其目的是为了从宏观上解决自然资源开发利用与生态保护、当前利益与长期持续发展的矛盾以及资源分配问题，以保证用更佳的结构和形式开发利用资源，促进经济社会的可持续发展。经批准的自然资源规划是进行资源开发利用的基本依据，是保障资源可持续利用的重要措施。自然资源规划一经法定程序批准，即具有法律效力，有关部门、单位必须贯彻实施。

　　第三节  自然资源调查和档案制度

　　★自然资源调查制度：是指由法定机构对一个国家或地区的自然资源的分布、数量、质量和开发利用条件等进行全面的野外考察、室内资料分析与必要的座谈访问等项工作的总称。

　　它不仅是从事自然资源研究、进行自然资源评价、制定自然资源法规和规划、建立自然资源档案、保护管理和合理开发利用自然资源的基础，而且对一个国家发展战略的确定和经济社会发展规划的制定也有着重要意义。自然资源调查必须依法按规定的程序和方法进行，调查的成果要按规定报送和建立档案；属于机密的数据、资料必须按保密规定管理，未经批准不得擅自向外公布。

　　★自然资源档案制度：是对自然资源调查所获资料、成果按一定方式进行汇集、整理、立卷归档并集中保管的各种文件材料的总称。建立自然资源档案的目的是为了掌握自然资源的现状和变化，评定自然资源开发利用和保护管理效果，为编制自然资源规划，确定开发利用目标和保护管理措施，提供可靠的依据……我国目前还没有统一的自然资源档案立法。

　　第四节  自然资源许可制度

　　★ 自然资源许可制度，又称自然资源许可证制度，是指在从事开发利用自然资源的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管理措施。它是自然资源行政许可的法律化，是自然资源保护管理机关进行自然资源保护监督管理的重要手段。

　　★自然资源许可证，从其性质看，可分为三大类。

　　A.资源开发许可证（注意实例）。

　　B.资源利用许可证（注意实例）。

　　C.资源进出口许可证（注意实例）。

　　第五节  自然资源有偿使用制度

　　★自然资源有偿使用制度的概念和作用：是指国家采取强制手段使开发利用自然资源的单位或个人支付一定费用的一整套管理措施。它是在地球人口日益膨胀、自然资源日益紧缺情况下建立和发展起来的一种管理制度，是自然资源价值在法律上的体现和确认。

　　★集中体现自然资源价值的法律制度就是自然资源有偿使用制度。这一制度的建立，具有多方面的意义和作用（P166）。

　　A.它有利于促进自然资源的合理开发和节约使用。

　　B.它有利于为开发新的资源筹集资金，并有利于自然资源的保护和恢复。

　　C.它有利于保障自然资源的可持续利用，并促进经济社会的可持续发展。

　　★可持续利用是一种使资源既能满足当前发展需要又不损及人类未来发展需要的资源利用。其核心是强调现代人对环境和自然资源的开发利用必须顾及未来人类对环境和资源的需求。

　　★自然资源有偿使用的形式

　　A.收税

　　B.收费。

　　★市场经济比较发达的国家通常是采取收税的形式，发展中国家和经济转型国家一般是采取收费的形式。但大多数国家则是既收税，又收费。我国也部分地建立了自然资源有偿使用制度，并制定了相应的立法。这些立法规定的自然资源有偿使用的形式也是征收自然资源税和自然资源费。

　　★自然资源税：我国自然资源税，在立法上称为“资源税”，而且其范围界定较窄，主要指的是矿产资源税。如果从广义的资源税概念出发，土地使用费、耕地占用税、土地增殖税、林特产品税、水产品税等也应属于资源税的范畴。这里主要介绍狭义的资源税，其他资源税将在各资源法中介绍。我国的资源税主要被规定在1993年12月25日国务院发布的《中华人民共和国资源税暂行条例》中。该条例对资源税的纳税人、应税范围、税目、税额、减税免税条件等作出了比较具体的规定。（仔细参看P167-168）

　　★自然资源费：大体可以分为四类：

　　A.开发使用费：是在单位或个人直接开发、占用、利用、使用自然资源时所缴纳的费用。例如土地使用费、水资源费、海域使用费、矿区使用费等。这种费用，它直接源于自然资源的使用价值，而不以是否有人类劳动的凝结或管理投入为转移。其费用的多少，通常根据开发使用的资源数量、面积以及稀缺程度、可获利益的大小确定。

　　B.补偿费：是为弥补、恢复、更新自然资源的减少、流失或破坏而向开发利用自然资源者收取的费用。如育林费、生森林生态效益补偿基金费等。这类费用，通常根据恢复、更新所消耗、破坏的资源的实际费用征收，但也有的只按开发利用自然资源所得的一定比例或数量征收，如育林费、生森林生态效益补偿基金费、生态环境补偿费等。

　　C.保护管理费：是为解决培育、维护、管理自然资源的费用支出而向开发利用自然资源者征收的一定费用。例如河道工程修建维护费、河道采砂取土管理费等。这类收费，虽然也具有对消耗的自然资源给予一定补偿的性质，但它主要是为了弥补国家或有关单位为保护、管理自然资源所支出的费用，而不是像开发使用费那样只是对自然资源本身价值的补偿。

　　D.惩罚性收费：是行政管理机关在自然资源开发利用者不按规定要求开发利用自然资源时而让其缴纳的带有制裁性质的费用。如耕地闲置费，一年以上未动工建设。

　　第十章  环境标准

　　第一节  环境标准的概念和性质

　　是国家为了维护环境质量、控制污染，从而保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称。

　　环境标准是我国环境与资源保护法体系中一个独立的、特殊的、重要的组成部分。它是具有法律性质的技术规范。

　　环境环境的法律性质主要表现在：

　　⑴环境标准具有规范性。

　　它同一般法律不同之处只在于：它不是通过法律条文规定人们的行为模式和法律后果，而是通过一些定量性的数据、指标、技术规范来表示行为规则的界限，来调整人们的行为。

　　⑵环境标准具有法律的约束力。

　　⑶环境标准的制定像法规一样，要经授权由有关国家机关按照法定程序制定和颁发。

　　第二节  环境环境的作用

　　环境标准在国家环境与资源管理中起着如下作用：

　　⑴环境环境是制定国家环境计划和规划的主要依据。

　　⑵环境标准是环境与资源保护法制定与实施的重要基础。

　　⑶环境标准是国家环境与资源管理的技术基础。

　　第三节  环境标准体系及其制订

　　一、环境标准体系

　　根据《环境保护标准管理办法》的规定，我国的环境标准由三类两级组成。

　　三类，是指环境质量标准、污染物排放标准和方法标准三类。

　　两级，是指我国环境标准分为国家级和地方级两级。

　　地方级，实际上是省级，因此，我们又可以将环境标准分为国家级和省、自治区、直辖市级（省级）两级。

　　环境环境标准

　　以维护一定的环境质量，保护人群健康、社会财富和促进生态良性循环为目标，规定环境中各类有害物质（或因素）在一定时间和空间内的容许含量，叫做环境质量标准。

　　环境环境标准反映了人群、动植物和生态系统对环境质量的综合要求，也标志着在一定时期国家为控制污染在技术上和经济上可能达到的水平。

　　它体现环境目标的要求，是评价环境是否受到污染和制订污染物排放标准的依据。

　　污染物排放标准

　　为了实现国家的环境目标和环境质量标准，对污染源排放到环境中的污染物的浓度和数量所作的限量规定就是污染物排放标准。

　　制定污染物排放标准的直接目的是为了控制污染物的排放量，达到环境质量的要求。

　　排放标准更具有法律的约束力，超过排放标准要承担相应的法律责任。

　　排放标准是加强国家环境与资源管理的重要手段。

　　环保基础标准和环保方法标准

　　环保基础标准和方法标准就是为制定环境质量标准和排放标准需要遵守的具有指导意义的符号、指南、导则以及关于抽样、分析、试验、监测的方法。

　　它们是制定环境标准所依据的工作规范。

　　二、环境标准的制定

　　环保基础标准和环保方法标准，只有国家级而无地方级，全国统一执行国家级标准。

　　环境质量标准的制定，国家级标准一般是按照环境要素分成大气、水质、土壤、噪声等环境质量标准。

　　环境质量标准的制定，必须以科学实验和调查取得的科学数据，即“环境基准”作为确定环境质量标准的客观依据。

　　环境基准是指在一定环境中，污染物对人体或生物没有任何不良影响的更大剂量（无作用剂量）或者说是对人体和生物产生不良影响的更小剂量（阈剂量）。

　　制定环境质量标准除以环境蕨为主要科学依据外，还要考察国家在经济和技术上的可能性，即在经济上合理，技术上可行，在一定时期内可以实现。就是说它必须是一个既遵循自然规律，又遵循社会经济规律的切实可行的环境质量标准。

　　制定污染物排放标准主要以实现环境质量标准为目标，从而保护人群健康和生态良性循环。同时也要根据我国的工艺设备和技术水平，在经济上合理的情况下，达到技术上的先进性。

　　以技术和经济可行性为根据的污染物排放标准，常以浓度标准来表示，一般称为“浓度”标准；

　　以环境特点即环境容量决定的排放标准则常以“总量限额”来表示或将总量限额转化为浓度来表示，一般称为“总量控制”。

　　通常情况下，实行总量控制才能达到环境质量标准的要求。

　　第四节  环境标准的法律意义

　　作为环境与资源保护法有机组成部分的环境标准，它们在配合环境与资源保护法实施过程中，各自具有不同的法律意义。

　　一、环境质量标准是确认环境是否已被污染的根据

　　所谓环境污染是指某一地区环境中的污染物含量超过了适用的环境标准规定的数值。

　　判断某地区环境是否已被污染，只能以适用的环境质量标准为根据。

　　环境质量标准是判断排污者是否应承担民事责任的依据。但是，应该注意，某一地区的污染物如果超过环境质量标准的规定，必定是指在该地区污染物的总含量超过标准，那么往往不是某单一污染源而是该地区众多污染源排放量之和。这样，在确定该地区某一排污者应承担的民事责任时，还要根据该排污量的多少以及是否超过了排放标准，确定各自相当的民事责任。

　　二、污染物排放标准是确认某排污行为是否合法的根据

　　污染物排放标准是为污染源规定的更高容许排污限额（浓度或者总量）。

　　从理论上来说排污者如以符合排污标准的方式排放污染物，则它的排污行为是合法的。

　　合法排污者只有在其排污造成了环境污染危害时，才依法承担民事责任。

　　但是，从我国目前的情况看，法律并未明确规定超标排污为违法行为，只规定收取超标排污费，或者限期治理。逾期不治理、弃置防污设施而超标排污或造成污染事故时才承担违法责任。

　　三、环保基础标准和环保方法标准是环境纠纷中确认各方所出示的证据是否合法证据的根据。

　　判断争执双方所出示的证据是否合法证据的办法只能是：检定它们是否是按环保方法标准规定的导则以及抽样、分析、试验的方法等计算出来的。