七、法制建设与组织建设

　　1990《残疾人保障法》

　　1988 残联  残疾人联合基金会（邓朴方），全国残联系统：73万工作人员

　　§15－3我国残疾人社会保障

　　一、发展历程：初创 →停顿→再创阶段

　　（一）初创：

　　1949－1965：游离失所→收养、救助＋基本权利

　　1951《劳保条例》；1960中国聋哑人协会

　　（二）停顿1966－1976

　　（三）再创阶段1977→今

　　1984年中国残疾人福利基金会

　　1988年中国残疾人联合会  邓朴方 ；1977－1988

　　1988－1997邓朴方上任－邓小平去世

　　1997年－今

　　二、存在的问题：（需求层次上升）

　　（一） 残疾人社会保障水平低，滞后于经济社会发展的总体水平

　　（二） 救济色彩重（传统残疾人观）。

　　（三） 不能满足残疾人高层次的发展需求。

　　（四） 统筹渠道单一，保障基金的管理和运用较为混乱。

　　（五） 随机性强，尚未规范化与法制化。

　　三、改革探索：以劳动福利型为主体模式，以单纯福利型为辅助模式

　　（一）主体模式：劳动福利型模式（P82）

　　1、含义：

　　2、我国残疾人社会保障体系

　　（1） 残疾人社会物质帮助

　　（2） 残疾人社会安全保障

　　（3） 残疾人社会发展保障

　　（二）辅助模式：单纯福利型模式（P282）

　　1、福利院

　　2、家庭

　　3、残疾人之家

　　第十六章：社会救助制度

　　一：社会救助的概念与框架

　　（一） 社会救助的界定

　　1、 社会救助的界定：社会救助是现代国家中得到立法保的基本公民权利之一，在公民难以维持更低生活水平时，由国家和社会按照法定程序和标准向其提供保证其更低生活需求的物质援助的社会保障制度。

　　2、 实践操作：据维持更起码的生活需求的标准设立一条更低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于更低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照法定程序和标准提供的现金和实物救助。

　　3、 理解：

　　（1） 获取更低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利。在现代社会，从总体上有造成贫困的原因中社会因素大于个人因素，因此，社会救助是国家和社会不可推卸的责任和义务，通常用更低生活保障立法的方式加以确认，并且透明度被公之于众。

　　（2） 社会救助或更低生活保障制度的目标是克服现实的贫困，它在公民由于社会的或个人的生理的或心理的原因致使其收入低于更低生活保障线而陷入生活困境时发生作用。

　　（3） 社会救助或更低生活保障制度提供的仅仅是满足更低生活需求的资金与实物，目的是在公平与效率之间寻求适度平衡。

　　（二） 社会救助的历史演进

　　1、 社会救助是世界上更古老的社会保障制度，它起源于在原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者实施以援助的慈善事业。

　　2、 现代社会救助制度出现在16世纪的欧洲：国家济贫制度，即由国家通过立法，直接出面接管或兴办慈善事业，救济贫民。

　　3、 20世纪初“公共援助”代替济贫

　　1909年：英国，济贫法与济贫事业皇家委员会的报告“废除以惩戒穷人为主要目的的《济贫法》，代之以合乎人道主义精神的公共援助”。

　　4、 社会救助制度作为社会保险制度的补充出现。特别是“滞胀”时期，社会救助的作用更加突出。

　　负所得税理论产生：美国经济学家：劳埃德·霉诺兹《微观经济学》

　　（1） 以社平收入作为个人所得税的零赋税线；在社平收入的50-60％设PK线。

　　（2）收入在零税赋线以上的公民，都应缴纳个人所得税（累进税制）

　　（3）收入在贫困线与零税负线之间的公民交个人所得税。

　　（4）收入在贫困线以下的公民则可从政府税收的个人所得税中自动调整补偿，使他们的总收入超过PK线，这就是“社会救助”或称“负值所得税”。

　　△ 社会保障的方式应该与经济发展的水平相适应；在经济起飞的初始阶段社会救助所扮演的角色比社会保障更重要。

　　二、中国传统的社会救助制度：

　　（一）古代的济贫思想与实践：

　　1、 思想源远流长：

　　（1）儒家：民本、仁政、大同思想。政府积极介入+民间互济＝控制

　　《礼记》：“以保息养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”。“大道之行也…”

　　（2）墨家：兼爱思想。→建立在“爱心”基础上的互助互济（社会性）

　　“兼相爱，交相利” →“天下之人皆相爱，强不执弱，众不劫寡，富不辱贫，贵不敖贱，诈不欺愚”，“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人。若此 ，则饥者的食，寒者得衣，乱者得治。”

　　2、 实践：以儒家倡导的政府介入为主。

　　（1）仓储制度：（储粮度荒）常平仓（汉），义仓（隋），社仓（宋）。

　　（2）慈善事业：南北朝：六疾馆、孤独圆=>唐宋：悲田养病坊（福田院、居养院）

　　（二）中国传统社会救济制度的形成与发展：

　　1、 形成：（近代）

　　1915：民国建立后的第四年：《游民习艺所章程》

　　1929：《监督慈善团体法》

　　1930：全国推行救灾准备金制度

　　1943：《社会救济法》（1944《社会救济法实行细则》）

　　救济对象：

　　⑴60岁以上精力衰耗者   ⑵未满12岁者   ⑶妇奴

　　⑷残障不能从事劳作者   ⑸自然灾害导致重大损害或事业者 ⑹其他

　　救济方法：⑴救济设施处新内之留养   ⑵现款或食物衣服等必需品

　　⑶免费医疗、免费助产     ⑷住宅之廉价或免费供给

　　⑸资金之无息贷款         ⑹粮食之无息或低息贷予

　　⑺减负土地赋税           ⑻实施感化教育和公民训练

　　⑼实施技能训练与 民训练  ⑽职业介绍  ⑾其他

　　2、 发展：（建国后）

　　（1） 建国初：救灾救助：

　　1949.10.16省区的特大洪灾（4500万人）

　　12月《关于生产救灾的指导》

　　1950：华北地区大旱灾=>1950：中共救灾委员会（董必武主任）

　　1952：华东大旱灾

　　1953：东北、华北大水灾

　　1954：江淮流域大水灾

　　1955：南方各省冻害。

　　救灾救助措施：⑴城：以工代赈、福利生产

　　⑵乡：“五保”

　　（2） 50年代后期：与计划体制（单位化）相配套的传统社会救济制度框架基本确定。（低收入+普通职业+单位会办）→漏网

　　（3） 改革开放后：改革，扶贫工作：（输血=>造血）

　　三、社会救助制度的改革：

　　（一）改革背景：

　　1、 90年代以来的城市贫困问题：（全球化、金融危机、市场体制急转轨、企业改革深化）

　　（1） 下岗与失业：

　　鞍钢：1998：（下岗610万+登记失业580万+农民工失业）1540~1600万+待岗+放长假？

　　2000：（下岗的没进中心、进中心的没领出生活费、领出生活费的没领金、领金的钱太少）

　　下一步计划：从2000-2005年，分三年实现由国有企业下岗基本生活保障制度转向失业保险制度。

　　（2） 养老保险制度的缺陷：

　　① 退休制度→单位结合的过紧，企业经营状况影响很大。→统帐结合、社会化荐理问题并没有根本解决。

　　② 养老保险基金：空账问题（97：140亿，98：450亿，99：1000）亿） 当期收不抵支问题：98赤字：52.6亿99：100亿2000后三年：113亿

　　（3） 通货膨胀与通货紧缩：（1993-1996年膨胀：年均18%=>1992年底的100元到1996值56元）1997年：财政紧缩=>工资总额增幅  但住房、医疗、教育、服务上升导致消费下降，储蓄上升。

　　（4） 贫富差距拉大，基尼系数，0.45，（两极化）（1997-1999，7次降息，储蓄仍然上涨）

　　2、城市贫困群体的规模：1500万-3100万之间，（14%-18%）

　　（二）改革具体情况：

　　1、改革的项目

　　（1）传统的城市社会救济制度无法解决贫困问题。（漏网）

　　① 救济范围极其有限：1992年以前：19万人占城镇人口的0.06%

　　② 救济标准极低：1992：经费8740万，人均每月38元

　　③ 救济经费严重不足：1992年：全球救济费用1.2亿，占GDP的0.05%，占财政收入的0.03%。

　　（2）习惯性的“群体运动”，临时补救，收效甚微；“社会帮困活动”；

　　“送温暖活动”，成本不菲，收效甚微。

　　2、改革过程：1993：上海初创——1997全国普及。

　　（1）1993.6——1995.5 试点（自发），1993.6.1上海，更低生活保障制度；

　　1994年民政部肯定，1995年全国扩大试点。

　　（2）1995.5——1997.8推广，民政部组织推广（206个城市）

　　（3）1997.8——1999年底，普及。

　　2000：301万人，1999.9《城市居民更低生活保障条例》