第十二章 行政发展

　　1、西方各国率先启动和实施了各种改革方案如：法国“革新行政管理计划”，日本“关于行政改革的具体方针政策”，葡萄牙“公共选择计划”，美国“国家绩效评估报告”，加拿大“行政管理2000”，英国“效率稽核”、“财务管理改革方案”及“续阶方案”。

　　2、简答行政发展的含义。答：1、定义为：行政系统为了适应行政环境的变化和提高行政效率，按照行政管理的客观规律，变革行政体系，改善行政活动方式和行政关系，以改善生存状态，提升行政能力，更好地执行国家政治意志，促进社会协调发展的过程。2、其内涵：一是行政体系的能力发展过程；二是行政体系的功能改善过程；三是行政关系的改善过程；四是行政体系的结构优化过程。

　　3、简答行政发展的特点。答：1、是一个具有积极意义的良性互动过程。2、是一个有利于社会稳定和秩序化的过程。3、是一种制度支撑下的行政动态过程。4、是一个整体性的系统变化发展过程。

　　4、行政发展模式指行政发展的特点、方式、途径与过程的总称。1、按照地区特点来划分：（1）英美模式。基本特点是利用私营部门的管理理念来重塑政府，核心在于大力推进政府职能的市场化。（2）法德模式。主要发生在行政文化崇尚科层制传统的国家，主要手段是调整公共事业、压缩人事开支、转变组织机构。（3）希腊模式。还有意大利、西班牙等，以行政合法性和制度化作为改革与发展的当务之急，把韦伯制作为更现实的改革目标。（4）内源式发展模式。指新兴的工业化国家的行政发展模式，如韩国，主要动因来自于政府内部的生存需要，具有四个基本特点：1）政府始终把自身的改革同自身的生存结合起来，危机意识比较强。2）强调公共部门的民营化，以这种措施来为政府的职能和机构“瘦身”。同时，政府同民间特别是私人企业保持着良好的关系，以此来发挥其管理经济的职能。3）将传统行政文化和现代文官制度有机地结合起来，使得公务员制度始终保持较强的生命力。4）行政改革与发展大多是在一党执政的情况下推行的，这有利于保持行政发展的连续性，不至于由于政党的更替而导致行政发展出现断层。（5）外源式发展模式。为发展中国家所实践，其特点是：1）行政改革与行政发展是以相对落后的社会经济条件为基础的，所以起点比较低。2）行政改革是在外力强迫下的“自我手术”，缺乏改革与发展的内源性和自发性。3）政府权力高度集中，严重缺乏社会中介组织或中介组织发育不良。4）动荡不安的社会局面造成了行政改革与行政发展的极大障碍，导致政府缺乏权威，体制不健全，机构涣散，效率低下。经历了一系列失败后，许多发展中国家的学者认为要走内源式发展的道路。2、按照行政发展的内容来划分。（1）以解除政府管制的改革方式来实现的行政发展模式。又称“放松政府管制模式”或者“规制缓和”。（2）以实行企业家政府的改革方式来实现的行政发展模式。在组织结构上首先把政府机构市场化；在政府官员管理上实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度；在公共政策的制定方面主张按照市场游戏规制定公共政策；在政府与公众的关系上主张以公众为中心，政府围绕公众的需求提供服务。（3）以进行授权改革来实现的行政发展模式。在对传统官僚制模式进行深刻反思的基础上所推出的，十分重视公民的参政权力和基层公务员的决策权力；在决策上主张通过自下而上的侵权方式进行决策；在体制结构上主张减少中间层次；在管理上推崇内部参与管理，尤其强调给低层公务员更多的参与权力分配的机会。（4）以实行灵活政府的改革方式来实现的行政发展模式。是为革除传统科层官僚制带来的政府僵化弊端设置的，认为政府机构的常设性和公务员的终身雇佣制是政府僵化的主要原因之一，主张在组织上建立临时性机构。

　　5、简答西方行政发展模式共同的特征。答：始终贯穿着韦伯式的传统公共行政与代表行政现代化的“新公共管理”这两种基本取向的比较及争论。1、市场经济发达，社会中介组织成熟，产权制度明确，政府与企业、政府与市场之间的界限明晰，市场机制逐渐被引入到行政系统中来。发达的市场经济是西方行政发展得以成立的根本基础。2、信息产业的发达，不仅改变了传统的行政价值与观念，而且为行政发展提供了雄厚的物质基础和技术基础。3、制度创新能力强。这不仅有利于巩固改革成果，而且有助于推动下一轮行政改革，实现下一轮行政发展。

　　6、论述~的动力与阻力。答：1、~动力是指行政发展的推动因素，总体来说有外部动力和内部动力两大部分。（1）行政发展的外部动力是指行政发展的外在推动因素：1）经济因素。经济是行政体系的基础，行政体系必须与经济基础相适应，当经济基础发生变化时（无论是向好的方向变化还是向不好的方向变化），行政体系必须发生相应的变化和调整。2）政治因素。行政体系是政治体系的一部分，行政的本质是为了维护政治统治，任何政治体制的变化都会引发行政体系的调整和变化。政治对行政发展的影响更为直接和紧密，政治是行政发展的主要外部动力。3）文化因素。一个行政体系的结构形式、行政人员的行为等都要受到文化这一价值观的影响和制约，文化的变革一旦发生，其对行政发展带来的推动性是长久而深远的。文化的变革主要通过影响行政体系的价值判断，进而推动行政发展。4）技术因素。技术的进步往往引发生活方式、工作方式的变化，推动经济的快速发展，并由此推动行政发展。（2）行政发展的内部动力是指行政发展的内在推动因素：1）行政组织的演化。为了保持政府权威的合法性和维持较高的行政绩效，必须对行政组织进行改革，从而可以认为，行政组织的演化在一定意义上推动了行政发展。2）组织分工人细化。第二次世界大战之后，越来越细化的组织分工已经成为提高组织绩效的桎梏因素之一。在这种情况下，过于细化的组织分工自然也就成为行政发展的动力之一。3）政府内部改革人士的推动。当具有远见卓识的人士提出的一些正确建议和策略被行政体系所接受和认可并付诸实施后，实质上也就成为一种来自于行政体系内部的行政改革的推动因素，从而通过推动行政改革而促进行政发展。2、行政发展阻力是指阻止行政发展的各种因素的总和，也来自于行政体系的外部和内部两个方面：（1）行政发展的外部阻力指阻止行政发展的各种外在因素的总和。1）市场经济发育不完善。大多数发展中国家由于市场经济发育相对不完善，对政府职能、体制改革中所涉及的政府与社会、市场、企业之间关系的调整的接受程度低，这就必然在一定程度上阻碍和制约了行政发展。2）政治制度和经济制度改革的不配套。这导致行政改革受到束缚，各种矛盾的解决也必然受到影响，从而直接影响行政发展。（2）行政发展的内部阻力指阻止行政发展的各种内在因素的总和。1）来自既有行政制度惯性的阻力。当行政发展启动时，既有的行政制度的惯性（即天然具有保持原来既有运行轨道和运行模式不变的特性）就表现出强大的保守特征，对行政发展形成阻碍和束缚。2）来自公务员的阻力。在法制和民主不健全的社会里，一部分公务员势必获得比一般公众更大的利益，这样，当行政发展触及这部分公务员利益的时候，就会遇到来自于这部分公务员的抵制。3）来自行政文化的制约。行政文化对行政发展中的变革的认同往往处于滞后状态，这样势必会对行政发展产生阻碍作用。但随着行政发展的深入进行，行政文化也是可以改变的，行政文化一旦发生改变，反而会对行政发展起到一定的推动作用。

　　7、简答行政改革的内容。答：1、功能调整。即政府职能的转变，是对政府在整个社会系统中所扮演角色的重新定位。2、结构重组。指行政权力结构、行政组织结构和人事管理制度的变革。3、行为变革。指行政规章制度、工作程序、行政人员的工作态度和行为方式等方面的改造和更新。

　　8、简答行政改革的原则。答：1、综合配套、整体推进。政治体制改革和经济体制改革应该与行政改革整体推进，协调发展。2、坚持依法行政改革。可以避免因领导人的意志或其他原因造成的随意性，有利于改革的长期坚持和稳步发展和用法律的形式巩固改革的成果。3、注重专家咨询与改革方案的论证。有利于使行政改革建立在严格的科学精神和坚实的现实条件的基础上。

　　9、论述当代中国行政发展的基本特征。答：1、始终坚持以发展经济为中心。社会主义市场经济体制的确立，规定我中国的政府改革的方向是以经济建设为中心。2、正确处理改革、发展和稳定的关系。没有社会的稳定，就不可能实现有序的行政改革，缺乏有序的行政改革，也难以实现健康的行政发展和经济发展。中国政府在推进行政改革的过程中，十分注意从整体上把握改革、发展和稳定三者之间的辩证关系，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来。3、借鉴国外行政改革经验与吸收我国传统行政精华并举。一方面坚持对外开放，借鉴和吸收世界各国行政改革成功的经验和做法。另一方面也十分注意弘扬中国传统文化的精华，古为今用，促进中国特色的行政管理体制的建立和完善。4、坚持渐进式改革。由于中国的行政改革是一项十分复杂的系统工程和中国的特殊国情，中国的行政改革具有相当的复杂性、艰巨性和长期性，在不可能一步到位的条件下，只能采取渐进的方式。5、立足于中国国情。每个国家都应该从国情出发，实施具有本国特色的行政发展，以保证行政发展符合本国实际。中国行政体制改革的指导思想就是建立有中国特色的行政管理体制。

　　10、简答WTO规则对我国行政发展产生直接影响的途径。答：通过修订法律法规和改革行政审批制度的途径；通过限制政府权力的途径；通过改变权力结构的途径等。

　　11、简答加入WTO后我国行政发展的趋势。答：1、加快从全能行政向有限行政转变的步伐。2、重塑政府与社会的关系。政府的行政管制的职能将会逐步向公共服务的职能转变，向责任行政的方向转变。目前我国正在兴起的“行政问责制”就是这种趋势的一种典型反映。3、由权力行政向规则行政的行政理念转变。亦即由“人治”行政向“法治”行政的转变，因为规则行政的实质是法治行政。4、从暗箱行政向透明行政转变。

　　12、案例：什么是行政问责制？从政府与社会的关系来看，行政问责制的实行说明了什么？答：1、是对行政管理中出现的失误，不仅要追究行政管理当事人的责任，而且还要追究相关行政领导人的责任的一种制度。责任行政使政府与社会的关系更加规范。2、加入WTO后，市场经济要求政府改变干预经济的方式，这必然带来政府的职能结构发生衍变。为了避免发生政府管理危机和适应经济全球化的要求，政府的行政管制的职能将会逐步向公共服务的职能转变，向责任行政的方向转变。责任行政要求政府树立公共责任意识，切实承担相应的法定责任。材料中有关官员的引咎辞职，就是责任行政的体现，他们理应承担相应的责任。这种做法对建立法治政府，促进依法行政，构建和谐社会都有着重要作用。

　　13、案例（会议开支大大压缩）：省委、省政府的规定迅速获得成效的原因何在？本案例有哪些有益启示？答：1、原因在于：（1）领导重视。思想是行动的先导，正因为该省领导对“会议猛增”的危害性及“勤俭节约”的重要性有比较明确而统一的认识，故能采取得力的措施。（2）制度健全。该省政府、省委为控制会费增长，避免会议成灾，制定了一系列具体而明确的规章制度。（3）贯彻得力。为保证规章制度的顺利贯彻，该省省委、省政府还明确要求各单位严格会议审批手续。凡违反规章要求的会议开支，各单位的财务人员可拒绝报销，对于严重违规者还要给予纪律处分。2、案例说明，解决会海问题，关键是领导重视，财务制度健全，措施具体得力。

　　14、官员点自己的蜡烛看家信的启示：1、作为国家行政人员，要正确处理公与私的关系，要公私分明，不假公济私。2、国家行政人员要防止腐败堕落，不仅要在大的方面坚持立场，准确把握自己，而且要认真对待生活中的每件小事，让腐败无机可乘，无处可生。俗话说，“小时偷针，长大偷金”。所以，占公家小便宜的思想也忽视放纵不得，否则会成为走向腐败堕落的开端。