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2012年自考“行政法学”串讲笔记(5)

2012年09月11日    来源: 网络   字体:   打印

  第二节 国家行政机关

  一、国家行政机关的概念、性质和特征

  (一)国家行政机关的概念

  国家行政机关,是指国家根据其统治意志,按照宪法和有关组织法的规定设立的,依法享有并运用国家行政权,负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。

  (二)国家行政机关的性质

  在社会主义国家,一切国家权力属于人民。行政机关由权力机关产生,是国家权力机关的执行机关,行使国家行政管理权,对国家权力机关负责并报告工作。国家行政机关从属于国家权力机关,国家行政机关实施行政行为,必须严格依据宪法和法律,并受到权力机关的监督。

  (三)国家行政机关的特征

  (1)具有高度的政治性和权威性;(2)具有执行性和法律从属性;(3)具有相对独立性;(4)具有适应性和创造性;(5)具有统一性和层组性。(6)具有社会性、专业性和服务性。

  二、国家行政机关与相关概念的区别

  (一)国家行政机关与权力机关、审判机关、检察机关和军事管理机关的区别

  1.任务和职权不同。

  2.组织和活动方式不同。

  3.是否具有能动性不同。

  (二)国家行政机关与行政组织、行政机构的区别

  国家行政机关与行政组织、行政机构,是一组既密切联系,又有一定区别的概念。

  1.国家行政组织,是为实现对社会公共事务的有效管理,由国家按照宪法、组织法和法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织,包括国家行政机关和国家行政机构。行政法上所谓的行政组织,是指一切行政机关与行政机构的综合体,包括机关和机构相互间的横向联系和纵向结构。

  2.国家行政机关,是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格,能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。

  3.行政机构,是指构成国家行政机关的内部各单位,它是为行政机关行使行政权服务的,对外不能以自已的名义发布决定的和命令,其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。行政机关是联结各行政机构的综合体。

  4.在国家行政机关、行政组织和行政机构这组概念中,只有行政机关具有行政主体的资格,可以成为行政法律关系中的一方特定主体。行政机构一般可作为行政相对方而成为行政法律关系的一方主体,只有在法定授权的情况下,才能成为行政主体。而行政组织则没有独立成为行政法律关系主体的任何可能性。

  三、具有行政主体资格的国家行政机关

  (一)中央行政机关

  所辖区域及事务范围涉及全国的行政机关,称为中央行政机关。

  1.国务院 国务院的职权:中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。根据宪法和组织法的规定,国务院享有并行使广泛的行政管理职权。根据现行宪法第89条的规定,国务院共享有18项行政管理职权。

  国务院由每届全国人大第一次会议选举产生;国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。国务院总理,根据国家主席的提名,经全国人大以全体代表过半数通过决定,由国家主席任命;其他成员由总理提名,经全国人大以全体代表过半数通过决定,由国家主席任命。国务院实行总理负责制。总理负责领导国务院的工作,副总理和国务委员协助总理工作。国务院工作中的重大问题,必须经国务院常务会议或全体会议讨论决定,国务院常务会议和国务全体会议由总理召集和主持。

  2.国务院各部、委员会

  国务院各部、委员会,是负责国家行政管理某一方面事务或某些职能的工作机构,是国务院的组成部分,依法对某一方面事务或某些职能的工作机构,是国务院的组成部分,依法对某一方面的行政事务具有全国范围内的管理权限。各部、委员会是行政主体。作为行政主体的国务院各部、委员会的职权,主要包括发下内容:①行政规章的制定权;②对本部门所辖事务的管理权;③对行政纠纷的裁决权。

  3.国务院的直属机构

  根据宪法和有关法律规定,国务院可以根据工作需要和精简的原则设立若干直属机构,主管某项专门业务。直属机构的法律地位低于各部、委员会。其行政首长不是国务院的组成人员。直属机构具有行政主体的资格。

  4.国务院各部、委员会管理的国家局。

  具有行政主体资格。

  5.国务院的办公机构和办事机构。

  (二)地方国家行政机关

  地方国家行政机关,是指其活动范围仅限于国家一定行政区域范围内,其管辖事项仅限于地方性行政事务的行政机关,亦称地方人民政府,即各级地方人民政府。

  1.我国地方国家行政机关的体制

  根据宪法和有关组织法的规定,按照行政区域的划分,我国地方各级人民政府分为省(自治区、直辖市)、市(自治州、直辖市的区)、县、乡(镇)四级。

  地方各级人民政府实行首长负责制。

  2.地方国家行政机关的性质和特点

  《地方组织法》第47条规定:“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关,是地方各级国家行政机关。”地方国家行政机关的特点在于其“双重从属制”:一方面,地方各级人民政府都是本级地方国家权力机关的执行机关,对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作;另一方面,地方各级人民政府都对其上一级国家行政机关负责并报告工作,都是国务院统一领导下的国家行政机关,服从国务院的领导。但是,该“双重从属制”并不影响地方各级人民政府的主体资格。

  3.地方行政机关的法定职权:

  ①执行权。执行本级人民代表大会及其常委会的决议和上级国家行政机关的决议和命令,办理上级行政机关交办的事项。②决定、命令的发布权和规章的制定权。县级以上地方政府可发布命令。③领导和管理权。④保护、保障权。⑤对本级政府职能部门和下级人民政府行政工作的领导和监督权。此外,根据《地方组织法》规定,自治区、自治州、自治县的自治机关,除行使上述职权外,还依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限,行使自治权(第24条)。

  4.地方人民政府的派出机关

  地方人民政府的派出机关,是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准,在一定区域内设立的行政机关。根据《地方组织法》规定,我国地方人民政府的派出机关有三种类型:省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署;县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所;市辖区、不设区的市人民政府经上——级人民政府批准设立的街道办事处。

  地方人民政府的派出机关不是一级人民政府,但是,依据有关组织法的规定,实际上履行着一级人民政府的职能,在一定的区域内对所有的行政事务享有组织与管理权,能以自己的名义作出行政行为,并能对其行为后果承担法律责任。因此,地方人民政府的派出机关具有行政主体的资格。

  乡(镇)人民政府是最基层的人民政府,领导和管理所辖行政区域内的行政事务。乡(镇)人民政府内部只设办事机构,不设职能部门,也不设派出机构。有时根据需要设派出机构,在对外活动中,只能以乡(镇)人民政府的名义作出行政行为,不能独立对外行使行政权。因此,在乡(镇)人民政府系统中,只有乡(镇)人民政府一个行政主体,除行政法律规范授权的情形外,其他任何内部机构或派出机构都不具有行政主体的资格。

  (三)中央行政机关和地方行政机关关系的法律调整

  中央与地方的关系,主要包括中央行政机关和地方行政机关的职能划分以及中央行政机关对地方行政机关的监督和控制。

  (1)中央行政机关与地方行政机关职能的划分

  我国宪法规定,中央和地方国家机构职权的划分,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

  外交事务、国防事务、货币、度量衡、行政区划调整、财政拨款、国民经济和社会发展与布局规划等,凡属全国性的行政管理事务,涉及全国利益者,应由中央行政机关统一管辖。

  地方性经济建设规划、文化、教育、卫生、体育、环保、生活福利设施等,凡属地方性的行 政管理事务,涉及地方利益者,应由地方行政机关独立自主地管辖。

  在本地区独立实施某项行政管理事务发生困难的地方行政机关,有权向中央行政机关申请援助,中央行政机关应在人力、物力、财力等方面给予支持和援助。

  (2)中央行政机关对地方行政机关的监督和控制

  中央行政机关与地方行政机关之间的职能划分,已经包含并要求中央行政机关对地方行政机关的监督和控制。

  中央行政机关有权审核地方行政机关的行政管理工作计划,有权检查地方行政机关的行政管理活动,有权依照法律的规定纠正地方行政机关不当的行政管理措施。

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