第十三讲　里格斯的行政生态学说

　　一、生平与著述

　　美国当代著名行政学家；

　　比较行政学与行政生态学创始人；

　　代表性著作：

　　《农业社会与工业社会——建立比较行政的类型》；

　　《行政生态学》，1961年；

　　《公共行政比较研究趋势》，1962年；

　　《发展中国家的行政：棱柱型社会的理论》，1965年；

　　《泰国：一个官僚政体的现代化》，1965；

　　《发展行政的新领域》，1971年；

　　《重访棱柱型社会》，1973；

　　二、里格行政生态学说的主要内容

　　（一）行政生态观：

　　1、行政生态方法的必要性：

　　①在现代过渡社会里，一直有一种建立正式的政治行政制度的趋势，但这些制度却仍然只是一些形式主义的制度。有效的行为绝大部分仍取决于传统的结构和压力，如家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济领域。因此，只有以生态学的观点——亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治与行政。

　　②要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察，即考察一个行政与该国社会环境的关系；

　　2、行政生态学的含义：研究自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形的一门行政学分支学科；

　　3、行政生态学的研究范围：

　　探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政；

　　研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展；

　　（二）与三种基本社会形态相对应的三种行政模式

　　1、农业社会的行政模式——融合型行政模式

　　特点：

　　（1 ）以农业生产力为经济基础；

　　（2）土地的分配与管理是政府的更重要事务；

　　（3）官僚的职位重于行政政策；

　　（4）家族与亲族主义的行政风范；

　　（5）世卿世禄制度；

　　（6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层；

　　（7）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；

　　（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。

　　2、工业社会的行政模式——衍射型行政模式

　　特点：

　　（1）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础；

　　（2）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道；

　　（3）平等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的原则；

　　（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；

　　（5）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性；

　　（6）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一；

　　3、过渡社会的行政模式——棱柱型行政模式

　　特点：

　　（1）异质性：

　　一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点；

　　（2）重叠性：

　　指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能，

　　行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定；

　　行政任务往往由非行政机构来完成；

　　（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。

　　危害：

　　造成行政权威合法性危机；

　　损害行政行为的效率和品质；

　　行政政治化；

　　成就取向有限，专为文凭而考试；

　　（三）对五种行政生态要素的分析

　　1、经济要素与公共行政

　　（1）市场-企业结构及其对公共行政的影响

　　价值规律与市场原则：等价交换，功利、理性，契约自由，专业化，职业化，公开，竞争这一切都影响着公共行政；

　　（2）互惠-重配结构及其对公共行政的影响

　　互惠：纳贡，以物易物，互补不足；由政治权威进行经济分配，在互中完成社会财富的重配

　　对行政的影响：一元结构：不能清楚地划分政治制度行政制度；

　　（3）集市-有限市场结构及其对公共行政的影响

　　有限的市场经济——价格不可决：社会经济并未完全商品化，仍受政治、宗教以及个人地位等因素的影响，

　　对公共行政的影响：在确定行政职务、荣誉、薪水时，市场、身份同时在起作用；

　　2、社会因素及其公共行政的影响

　　（1）工业社会中，代表着不同社会利益的各种功能性社团对行政的影响很大；

　　社区：汇聚和表达问题，确认问题及其优先顺序，拟定政策，执行政策

　　（2）传统与过渡社会中，家庭对行政影响很大；

　　行政行为常为显赫家庭所左右，受其制约，家族利益远比公共利益优先，导致裙带之风，结党营私，行政封闭效率低下；

　　3、沟通网络与公共行政

　　沟通网络：社会文化水平、使用语言的状况，社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会相互沟通的手段。

　　动员：指全社会的人口参加庞大的沟通网络的程度；

　　同化：指社会普通民众和精英分子共享同一 符号，认同于同一 基本价值与目标的程度；

　　一元化社会：高度动员与同化的社会 ；利于行政与公众间的沟通

　　多元化社会：低度动员与同化社会；不利于行政与公众间的沟通；

　　-限制行政机关对于公众利益的聚合与表达范围；会抵消加强政府责任和对公意尊重的努力；妨害政府制定政策、执行法令的功能；

　　4、符号系统与公共行政

　　指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的的一整套政治符号系统；

　　①政治神话：指用以表明主权的更后源泉、人之天性与命运、人的权利义务及主要关系等方面的信念。

　　②政治准则：指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担的职责等方面的规则；

　　③政治法典：指将政治准则进一步具体化、规范化的各种法律制度；

　　对公共行政的影响：由符号系统所提供的共同意识是形成行政权威所不可缺少的东西。

　　5、政治构架与公共行政

　　政治与行政是两种不同的政府功能，这两种功能之间存在着一种 功能依存关系

　　（1）传统社会中政治构架对公共行政的影响：

　　A、政治权力与行政权力合而为一：官僚政治：政客与官僚之间无明确区分，专横独断，为所欲为

　　B、公共权力幅度有限，行政效率低下；

　　（2）现代社会中政治构架对公共行政的影响：

　　行政从属于政治，受非官僚权力的制约，行政效率较高；

　　三、简评

　　1、贡献性与意义

　　（1）研究方法上创新：

　　比较（国别，制度）的方法；

　　生态的方法

　　（2）提出的三种行政模式具有一定的解释性；

　　（3）提出的五种行政生态因素奠定了行政环境分析的大体框架；

　　（4）意义：有助于更好地了解和理解不同国家不同时期公共行政现象及其问题；其注重行政环境分析的观点为我们提出一条不同以往的解决行政问题的思路：即可从改变外部环境入手解释行政问题

　　2、局限性

　　（1）重描述，轻规范；

　　（2）对行政生态环境的考察分析并不完整、系统；

　　（3）有些术语使用过于随意：如一元与多元的概念，与其他经典学者所规定的（也是通常所理解的）有些差异。

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