第四章 土地管理制度（下）

　　一、 土地利用总体规划

　　（一）土地利用的概念：

　　1、土地利用是人类在社会生产、生活中，为了达到一定的目的，对土地进行的开发、利用、整治和保护等过程。

　　2、土地利用与保护的主要内容：（1）十分珍惜、合理利用土地的原则；（2）切实保护耕地原则；（3）全面规划，以土地利用总体规划管制土地的原则；（4）开发、利用与整治保护相结合的原则。这些主要内容包括：土地利用总体规划制度，土地开发制度，耕地的特殊保护制度，土地调查和统计制度。

　　（二）土地利用总体规划的编制：

　　1、土地利用总体规划的概念：土地利用总体规划是各级人民政府贯彻执行国家的土地利用政策，根据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设土地的需要，编制分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的较长时间的总体安排和布局。

　　2、土地利用总体规划的任务和目的：任务：（1）对土地利用现状和后备土地资源潜力进行综合分析研究，在预测土地利用变化的基础上根据需要和可能，提出规划期内的土地利用目标和基本方针；（2）协调各部门的用地需求，提出各类用地的控制指标；（3）调整土地利用的结构和布局；（4）提出实现规划的政策、措施和步骤。

　　目的：为了加强国家对土地利用的宏观控制和计划管理，协调各部门的用地需求，充分、合理地利用我国有限的土地资源，为国民经济发展提供土地保障。

　　3、土地利用总体规划的编制原则和内容：

　　（1）编制原则：①严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；②提高土地利用率；③统筹安排各类、各区域用地；④保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；⑤占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

　　（2）内容：①土地利用现状分析；②土地需求量预测；③土地适宜性评价；④确定规划目标和方针、进行布局与结构调整；⑤土地利用分区规划；⑥制定实施规划的政策和措施，主要包括各种行政、法律、技术和经济的措施。

　　4、土地利用总体规划的体系：土地利用总体规划是一个多层次的规划体系，按各级规划的层次可以分为全国性土地利用总体规划体系，省、自治区、直辖市土地利用总体规划，市级土地利用总体规划，县级土地利用总体规划，乡（镇）级土地利用总体规划。

　　（三） 土地利用总体规划的审批与修改

　　1、土地利用规划的分级审批：全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。上述以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治区人民政府批准。

　　2、土地利用总体规划的法律效力：土地利用总体规划一经批准，即具有法律效力。必须严格执行。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，不得随意修改，否则应承担相应的法律责任。

　　3、土地利用总体规划的修改：经批准的土地利用总体规划确需修改，须经原批准的机关批准，未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

　　（四）土地利用总体规划与其他规划的关系：

　　1、与城市总体规划的关系：（1）城市总体规划中的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市建设用地规模；（2）在城市规划区内，城市建设用地的利用应当符合城市规划。

　　2、与江河、湖泊综合开发规划的关系：在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪、滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道湖泊滞洪、蓄洪和输水的需要。

　　（五）土地利用年度计划：

　　1、土地年度计划内容：（1）农用地转用计划指标；（2）耕地保有量计划指标；（3）土地开发整理计划指标。

　　2、土地利用年度计划的编制：（1）国民经济和社会发展计划；（2）国家产业政策；（3）土地利用总体规划；（4）建设用地和土地利用的实际状况。

　　二、 耕地保护制度

　　（一）切实保护耕地是我国的一切基本国策：

　　1、为什么要把切实保护耕地列为基本国策：切实保护耕地关系到农业的长期稳定发展，关系到整个国民经济持续、快速、健康发展，关系到全民根本利益，所以必须列为基本国策。

　　2、耕地总量动态平衡：实现耕地总量动态平衡就是在今后一个时期内，做到我国耕地面积不再减少，并略有增加，用中国的地养活中国人，同时保证当前建设对土地的需求。

　　3、《土地管理法》中设定哪些制度以实现耕地总量动态平衡：（1）从规划上保证总量平衡；（2）实行土地用途管制制度；（3）实行占用耕地补偿制度；（4）实行基本农田保护区制度（省、自治区、直辖市划定基本农田保护区应当占本行政区域内耕地的80%以上）；（5）禁止闲置和荒芜耕地（已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；超过2年未使用的，经原批准机关批准，由上级人民政府收回用地单位的土地使用权。该幅土地原为农民集体所有的，应当交回原农村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或者个人超过2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地）。

　　（二）基本农田保护制度：

　　1、基本农田的概念：是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依照土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

　　2、基本农田保护区的划定：基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告。

　　3、哪些耕地应当划入基本农田保护区：（1）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研、科学试验田。

　　4、基本农田保护区的实施：基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

　　5、基本农田的保护措施：（1）需要占用基本农田应报国务院批准；（2）实行基本农田补充制度；（3）禁止破坏基本农田；（4）实行基本农田地力等级评定制度；（5）实行基本农田保护责任书制度。

　　（三）土地开发与复垦：

　　1、土地开发的概念：土地开发是为扩大土地的可利用面积和提高土地利用深度，通过劳力、技术和资金的投入将土地由自然资源改造为经济资源。

　　1、土地开发的原则：（1）符合土地利用总体规划；（2）保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化；（3）农业用地优先开发；（4）保护开发者利益。

　　1、开垦的范围和程序：开垦未利用的土地，必须在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内进行。开垦未利用的土地，必须按下列程序进行：（1）经过开垦的科学论证和评估；（2）开垦土地要经依法申请批准。

　　2、土地复垦的实施：土地复垦实行谁破坏、谁复垦的原则。

　　三、建设用地制度

　　（一）建设用地的概念和分类：建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事用地等。

　　分类：按土地所有权性质划分，可分为国家建设用地和乡（镇）建设用地；按建设项目大小可以分为：大型项目建设用地、中型建设项目用地、小型建设项目用地；按利用性质可以分为：农业建设用地和非农业建设用地。

　　（二）国家建设用地使用权的取得：

　　1、国家建设用地的来源：（1）将农村集体所有的土地征用为国有；（2）国家依法收回国有建设土地使用权；（3）国有荒山、荒地。

　　2、农用地转用审批：（1）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府；（2）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；（3）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

　　3、以划拨方式取得建设用地的审批：（1）在城市规划区内申请建设用地的，建设单位或个人应向城市规划行政管理部门提出选址申请，由城市规划行政主管部门对建设项目进行初步审查，核发建设项目选址意见书；（2）建设单位或个人向计划管理部门申报可行性研究报告或设计任务书；（3）建设单位持建设项目批准文件，包括可行性研究报告或设计任务书、年度基本建设计划等，向建设用地所在地的市、县人民政府土地管理部门申请建设用地；（4）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。（5）土地使用者应当依法申请土地登记。

　　（三）国家建设征用土地

　　1、国家建设征用土地的特征：（1）征地主体的唯一性；（2）征地行为的行政性；（3）征地条件的补偿性。

　　2、征用土地的审批权：征用下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；其他土地超过70公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

　　3、征用土地的补偿安置：贯彻“使被征用土地单位的农民生活水平不降低的原则”。征地费用一般由以下几部分构成：（1）土地补偿费（征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年的平均年产值的6至10倍）；（2）安置补助费（征用耕地的安置补助费，按需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每个需安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值，但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，更高不得超过被征用前三年的平均年产值的15倍）；（3）青苗补偿费（标准由省、自治区、直辖市规定）；（4）地上附着物补偿费；（5）新菜地开发建设基金；（6）土地复垦费或耕地开垦费。

　　（四）临时用地的管理：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。临时使用土地的期限一般不超过2年，使用期满，应当将土地还给土地所有人。

　　（五）乡（镇）建设用地：

　　1、 乡（镇）建设用地的对象和范围：是指农村集体投资或农民投资兴办的乡镇企事业、村办企业、农村村民住宅、乡（镇）村公共设施、公益事业建设所使用的土地。

　　2、 乡（镇）企业建设用地的管理：乡（镇）企业用地的审批权，在县级以上地方人民政府。

　　3、 村民宅基地：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的范围。宅基地的使用，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

　　4、 集体土地使用权的转让及抵押问题：农民集体所有的土地使用权，不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情况而导致土地使用权依法发生转移的，不受集体土地使用权不得转让的限制。

　　集体土地使用权也可以设立抵押。可以抵押的集体土地使用权，既包括乡镇企业建筑物所占有的集体土地使用权，也包括乡镇企业在抵押自己的建筑物时，该建筑物占有范围内的集体土地使用权。集体荒地抵押的前提是土地使用权已经进行登记，已经实行了承包经营，同时经发包方同意。乡镇企业集体土地使用权的抵押仅限于建筑物涉及所占用的集体土地。